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深度解析 | 国资国企改革政策与发展方向

一、国资国企改革历程回顾

自改革开放以来，我国经济体制改革大体经历了计划经济体制内部引入市场机制改革、有计划商品经济、建立社会主义市场经济体制、完善社会主义市场经济等四个阶段。其中，国资国企改革始终是我国经济体制改革的核心，其过程大致也分为四个阶段。

第一阶段：1978年—1992年

国有企业改革探索

关键词：放权让利、利改税、承包经营责任

这一阶段的探索主要集中在扩大企业自主权、调整国家与企业之间的利益分配关系上，但不改变国营企业性质。

1978-1983年的改革关键词是“放权让利”。企业完成国家考核指标，就能按核定和规定的留成比例提取全部留成资金；在定员定额前提下，企业有权决定自己的机构设置，有权任免中下层干部；企业内部分配制度可实行计分计奖、计件工资、超产奖等形式，调动员工积极性，打破“大锅饭”。

1983-1984年开始实施“利改税”。在企业实现的利润中，先征收一定比例的所得税和地方税，然后对税后利润采取多种形式在国家与企业之间进行分配。

1987年陆续开始实行国有制前提下的承包制。几年内绝大部分的国有大中型企业在不同程度上实行了承包，为下一阶段开始的股份制改革奠定了基础。

第二阶段：1993年—2002年

建立现代企业制度

关键词：公司制改革、股份制改革、抓大放小

1993年我国首次颁布《公司法》。

1994年，国务院出台《关于一批国有大中型企业进行现代企业制度试点的方案》，国有企业实行公司制，是建立现代企业制度的有益探索。公司制企业以清晰的产权关系为基础、以完善的法人制度为核心、以有限的责任制度为主要特征。

1992年开始试点股份制改革，1997年后开始全面推行国有企业的股份制改革，2002年中共十六大进一步提出除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制。股份制改革使得国有企业效益大幅增加，经营明显好转。股份制改革也成了国企改革历程中非常重要的一步。

1996年，国家经贸委宣布“抓大放小”，打造“世界500强”梦想。所谓“抓大放小”就是国有企业收缩战线，让国有中小企业退出，让困难企业破产，把国有资产集中到关系国民经济命脉和国家安全的领域；分离企业办社会的职能，减少企业包袱。

第三阶段：2003年—2012年

推行国有资产管理体制改革

 关键词：成立国资委、兼并重组

2003年，中国加入wto，国务院国资委成立，集合了原中央企业工委、财政部、国家经贸委、国家计委等部委对国有企业的管理职能。国务院授权国资委代表国家履行出资人职责，监管中央所属企业（不含金融类企业）的国有资产，指导推进国有企业改革和重组，对所监管企业国有资产的保值增值进行监督。各省、市（地）级国有资产监管机构相继组建，“国家所有、分级代表”的新国有资产管理体制逐渐成型。新成立的国资监督管理机构履行出资者职能，实行管人、管事和管资产相统一，坚持政企分开、所有制和经营权分离，企业自主经营。

2003年，国资委直接管理的中央直属企业为196家，经过兼并重组，目前仅为97家。

第四阶段：2013年至今

持续深化国有企业改革

关键词：混合所有制、管资本、“1 n”顶层设计

2013年十八届三中全会颁发了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，国企改革的五大新论断：第一次提出混合所有制是基本经济制度的实现形式；第一次提出由管企业、管资产的思路，转向管资本的思路等。至此开始了最新一轮国资国企改革。

2015年中国中央、国务院发布《关于深化国有企业改革指导意见》，它是国企改革的纲领性文件，以此为基础，形成了“1 n”政策文件体系。这个阶段，政策比较连贯，国企改革通过试点到逐渐推广，政策主要体现在：

图1：国资国企改革的三个层面

二、十九大以来国资国企改革实践

1. 重要政策

2017年10月中共十九大报告第一次提出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的新论断和“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”的高要求。

2019年3月，国务院国资委发布了《中央企业负责人经营业绩考核办法》，突出高质量发展的考核引导。

2019年10月31日十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求“探索公有制多种实现形式，推进国有经济布局优化和结构调整，发展混合所有制经济，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本。深化国有企业改革，完善中国特色现代企业制度。形成以管资本为主的国有资产监管体制，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用。”

2020年6月，中央深改委审议通过《国企改革三年行动方案（2020－2022年）》，会议指出，今后3年是国企改革关键阶段，要坚持和加强党对国有企业的全面领导，坚持和完善基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向，抓重点、补短板、强弱项，推进国有经济布局优化和结构调整，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。

2. 改革实践

十九大以来，国资国企改革实践主要分为以下四个方面：

1）混合所有制改革不断深入

国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

混合所有制改革按照资本证券化、引入非国有资本、国有资本入股非国有企业、员工持股等4种形式稳妥推进。

根据2019年11月国务院国资委研究中心发布的《中央企业高质量发展报告》，目前上市公司已经成为中央企业运营的主体，中央企业资产的65％、营业收入的61％、利润总额的88％都来自上市公司；2018年，中央企业集团及各层级子企业混合所有制企业户数已达到70%；有45家中央企业控股的92户上市公司实施股权激励计划，占中央企业控股境内外上市公司的22.8%。

2）建立更多国有资本投资和国有资本运营公司(两类公司），推进国有资产监管机构职能向管资本转变

国有资本投资公司和国有资本运营公司均为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司，是国有资本市场化运作的专业平台。

国有资本运营公司侧重于通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，实现国有资本合理流动和保值增值。国有资本投资公司通过开展投资融资、产业培育和资本运作等，发挥投资引导和结构调整作用，推动产业集聚、化解过剩产能和转型升级，重点是要解决国民经济的布局结构调整问题。

截止到2019年10月，中央企业层面，国资委分3批在21家企业开展了“国有资本投资、运营公司”试点（其中，19家投资公司、2家运营公司）；全国30个省级国资监管部门已改组组建“两类公司”超过100家。因为“两类公司”在功能定位上具有一定的重合性，以及地方国资的体量及运作特征不尽相同，因此在实践中地方对“两类公司”通常有两种功能定位：功能复合型和功能分类型。

图2 ：两类公司功能定位

3）大型集团不断推进兼并重组

推动中央企业兼并重组是深化国资国企改革的一大重点。为了解决国企发展过程中暴露出的国有资本布局结构不合理、资源配置效率不高、同质化发展等问题，国资委自成立以来一直在推动央企兼并重组。

2019年发生的兼并重组包括保利集团成功重组中丝集团、中国宝武成功重组马钢集团、招商局集团成功重组辽宁港，以及中国船舶工业集团有限公司与中国船舶重工集团有限公司实施联合重组、航空工业集团主动退出非主业等。

2020年1月，中国化工集团、中化集团农业资产合并，注入中国化工集团旗下所属先正达集团股份有限公司。

4）薪酬制度改革，提高企业自主性和员工积极性

2019年1月，国资委印发《中央企业工资总额管理办法》，明确对中央企业工资总额实行分类管理。对主业处于充分竞争行业和领域的商业类中央企业工资总额预算，原则上全部实行备案制管理，由企业董事会在依法依规的前提下，自主决定年度工资总额预算，国资委由事前核准转变为事前引导、事中监测和事后监督；对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类中央企业和以提供公共产品或服务为主的公益类中央企业，工资总额预算继续实行核准制管理；对开展国有资本投资、运营公司或者混合所有制改革等试点的中央企业，提出可以探索实行更加灵活高效的工资总额管理方式。

三、国资国企改革趋势展望

未来一段时间，国资国企改革仍将从国企股权、国资监管和国企运营三个方面，按照既定的政策深入推进，关注重点从“调结构”“做大”转移到“做强做优”“争创世界一流”。

1. 两类公司的管理模式仍需优化

经过“抓大放小”、“兼并重组”等改革，国有企业日益壮大，国资委管人、管事、管资产的任务越来越重，同时还具有许多社会监管职能，使国资委不堪重负，难于聚焦于管好国有资本的战略任务。从“国资委—国有企业”到“国资委—两类公司—国有企业”的监管模式是必然选择。未来国有企业可能将被划分为三类：直管国企、两类公司及其下属企业。除关系到国民经济命脉的国有企业（如石油、电力等）将被列为直管企业外，其他国有企业将可能转型成为两类公司或成为其下属企业。

两类公司组建有两种方式，集团公司改组（例如中粮）或新设（例如山西国投），未来会有更多央企集团母公司转型成国有资本投资公司或运营公司，需要加大战略规划、投资管理和融资功能，缩减集团原先的一些企业经营管理性部门。两类公司不能成为增加国有企业管理层级的负担，而应成为国有资本市场化运作的专业平台，对人才、专业能力提出了更高的要求。

图3：两类公司发展目标和发展逻辑对比

2. 重组后的业务整合将会深入

在过往的兼并重组中，因为考虑实施难度、成本和风险等因素，许多重组是先改变隶属关系，仍会出现集团内部企业之间的竞争。随着经济增长放缓、市场竞争加剧，专业化集团企业更倾向于打造平台型组织，按照客户、专业、区域等维度进行深层面的业务整合和管理变革，真正实现“1 1>2”的目标。

2016年6月，宝钢和武钢宣布合并重组。重组时，宝钢股份就确立了建立信息系统全覆盖和统一研发、统一销售、统一采购的一体化运营体系，确立多制造基地管理模式并实现初步融合的总体目标。2017年，宝钢股份完成1150项整合融合任务、335项里程碑项目，共实现协同效益20.33亿元，远超预期目标，有效支撑了武钢有限公司业绩改善和竞争力提升。宝钢和武钢的重组经验值得借鉴。

3. 进行国有企业激励及淘汰配套机制改革

在进行薪酬体系改革的同时，还需在国企内部引入优胜劣汰的机制，在严格绩效考核的基础上，建立内部的竞争上岗制度，逐步形成岗位能上下、人员能进出的格局，进而有效保障改革推进。

四、国有企业如何应对？

1. 完善“战略制定—执行—评价”闭环管理

充分发挥战略规划的前瞻性和全局性，基于战略统一认识、优化资源配置，避免无效投资和战略制定执行“两张皮”现象。amt经过20年的管理咨询实践，形成了战略管理和经营管理闭环方法论（见下图）。各企业可基于此方法论形成有自身特色的战略管理方法论，例如华润的6s战略管理体系。

图4：amt战略管理和经营管理闭环

2. 主导产业链生态建设

对于产业的头部企业，应利用自身优势和通信信息技术，构筑产业生态，通过共定行业标准、共享信息、共享资源、在线交易等方式，全面提升产业链协同水平，推动产业转型升级。

例如：欧冶云商是中国宝武集团整合原有大宗商品电子商务优质资源，通过整合钢铁产业链各方资源，从而打造的集交易、物流、供应链金融、行业资讯、大数据、专业知识等综合服务为一体的钢铁生态服务平台。2019年上半年利润总额6635万元，实现扭亏转盈；2019年gmv2.35亿吨，同比增长95%，第二轮股权融资超20.2亿元, 投后估值过百亿。

3. 主动走出去参与国际竞争

国有企业响应国家“一带一路”号召，积极参与境外投资和贸易。纵观人类、国家发展史，只有保持改革开放，才能在竞争和合作中持续增强自身竞争力，“闭关锁国”终究会招来“坚船利炮”。虽然目前国际有贸易保护主义倾向，但我们仍应主动参与国际竞争、融入到全球产业链中，走出去是创建世界一流企业的必由之路。

截止到2019年底，中央企业境外单位实现营业收入5.7万亿元，外籍员工占比达85%以上。在“一带一路”沿线国家和地区承担了3428个重大工程项目，在基础设施建设、能源资源开发、国际产能合作等领域，承担了一大批具有示范性和带动性的重大项目和标志性工程。

五、结语

改革开放40年，中国经济发展取得了举世瞩目的成就，其中，国有企业是主力军。当前，正是全球经济持续放缓、国际关系错综复杂的特殊时期，又是“十四五”谋划之年的关口，国资国企改革已进入深水区，应坚定不移的推行市场化改革和国际化发展，坚定不移的走高质量发展之路。期待从中涌现更多的世界一流企业。（作者：魏新法；amt高级咨询经理）