摘要：

政府部门从政府监管向“市场政府”联合监管模式转变、从传统低效监管向现代高效“服务管理”模式转变、从“重审批，轻监管”向“轻审批，严监管”模式转变。在横琴自贸片区，这绝对不是一句空话。长达三年的持续创新，在极大提升行政审批效率的同时，设立“港澳服务专项”进一步对标港澳，并且引入市场机制，为工程质量安全加道保险。小伙伴们，让我们一起来看看横琴自贸片区的创新故事。

1主角档案

2015年3月24日，中共中央政治局召开会议，审议通过广东（广州南沙自贸区、深圳前海蛇口自贸区、珠海横琴自贸区三大片区）、天津、福建自由贸易试验区总体方案。2015年4月23日，广东自贸试验区横琴片区（以下简称横琴自贸片区）在横琴新区正式挂牌运行。

从地理位置来说，横琴自贸片区与澳门一水之隔，与香港一桥相连，处于粤港澳大湾区的核心，是内地连接香港、澳门的重要窗口。

从政治使命上来说，作为国务院批复推行自贸试验区的重要平台，横琴自贸片区肩负着制度创新的重要使命，是一国两制下探索粤港澳合作新模式的示范区、深化改革开放和科技创新的先行区，是促进珠江口西岸地区产业升级的新平台，也是 21世纪海上丝绸之路的重要枢纽和全国新一轮改革开放的先行地。

横琴自贸片区在粤港澳大湾区的融合发展中正在扮演着越来越重要的角色。

2以课题始、以落地终——工程管理模式创新

时间拉回到2015年，横琴新区建设环保局的立项课题之一“横琴新区社会投资类建设工程管理模式创新”招标，amt中标，从一个课题切入，开始了与横琴自贸片区长达三年的携手同行之路。

作为咨询行业来说，落地和实效是最终检验指标。但是课题研究类项目，成果具备落地的可行性吗？又能产生什么样的实效呢？一切都是未知数。

最终历时六个月、珠港澳三地二十多场调研，项目组协助横琴自贸片区出台了《横琴新区社会投资类建设工程管理模式创新方案》。该方案历经院士领衔的专家组论证、法律审查和多级政府单位审批，可谓经得起推敲、站得住前沿、落的了实践。

当时横琴自贸片区工程管理方面面临的核心问题：

1）投资方在工程项目报建时须对接的职能部门多达20个，前后所办理的实际程序数多达35项。

2）因各项审查流程之间互为前置制约，投资方自拿地到正式开工实际需要的时间往往超过250天甚至更长，严重影响项目开工时间和建设进度, 进而影响项目时效性 。

投资方为获得“施工许可”通常必须设立“前期开发部”专业部门进行对接。而且，受前述两条原因的综合影响，投资商须额外承担半年甚至更长时间的资金成本。简言之，投资审批周期长、费用高、操作复杂。这些问题的存在，严重影响横琴新区市场化、法制化、国际化营商环境建设，制约投资方的投资积极性，影响招商引资落地进度和地区发展速度。

那么这份创新成果是如何解决以上问题的呢？

首先，优化非土木工程专业审批模式，大大减少审批程序数，缩减拿地至开工时间，并能大幅减少项目前期费用。

具体措施包括：将部分专业评估项目调整为由政府统一组织评估；需要投资方开展的专业评估，实行提前告知；无须独立评估的，以填表方式实现承诺制或实行集中评审；不存在前置制约关系的专业评估，实行后移。

其次，改变投资方与政府工作串行模式，推动项目快速落地实施，大大缩短建设周期。

在原有模式中，投资方在获得《施工许可证》前不能开工，浪费了大量黄金时间，通过改变施工许可发放制度，允许社会投资类建设工程分阶段立项，分阶段报建施工，为投资方提前启动基坑及桩基础工程建设提供便捷，充分利用地下工程建设期间继续细化上部主体结构建筑方案设计和技术审查，从而缩短项目建设周期。

第三，剥离施工图审查与《建设工程规划许可证》前置关系，避免多次往返审查

现行模式中，须根据施工图所确定的经济技术指标核发《建设工程规划许可证》，此后才可提交消防审查；而往往在执行消防审查时，需要修改施工图，并可能影响经济技术指标，如此，消防部门则会要求投资方重新向规划国土局申请变更核发《建设工程规划许可证》，导致投资方在规划审查和消防审查间多次往复，严重拉长审批时间。

剥离两者关系后，投资方可选择对建筑工程经济指标（交通评价、容积率、绿化率）做出承诺并在后继施工图设计中落实，且在商品房预售前完成规划施工图备案，否则不予以核发《商品房预售许可证》，实现“前期轻审批”的同时，落实“后期严监管”。

第四，推进“一站式服务中心”建设，对于投资方各环节报建及证件办理事宜进行统一受理、统一组织，提供一揽子服务

通过以上系列措施，综合提升工程审批效率，显著降低投资方的审批成本和时间，吸引和便利港澳投资商项目落地。

这一系列方案背后，是横琴新区建设环保局与amt顾问的心血和智慧，更是横琴新区实现从政府监管向“市场政府”联合监管模式转变、从传统低效监管向现代高效“服务管理”模式转变、从“重审批，轻监管”向“轻审批，严监管”模式转变的强大决心和意志体现！

3营商环境提升更上层楼——“港澳服务专项”探索

《横琴新区社会投资类建设工程管理模式创新方案》落地实施后，横琴自贸片区的营商环境有了显著改变。根据世界银行的营商环境评价，横琴自贸片区的排名从第118名提升到第78名！

在成果面前，横琴没有就此止步。社会投资类建设工程管理模式创新的成果造福于在横琴自贸片区投资的包括大陆和港澳的所有投资方。对于大陆投资方来说，营商环境极大提升，投资方体验极速升级。但是对于港澳投资方来说，他们的比较对象——香港的营商环境排名是世界前五，要对标香港，横琴还有很长的路要走。

2016年始，在粤港澳大湾区要求建设领域必须改革以适应国际化需要的大背景下，横琴新区建设环保局和amt联合项目组开始探索设立“试点汇总”的“港澳服务专项”方案。

“港澳服务专项”是指由港澳同胞进行自我建设、自我管理、自我服务的建设项目。

“港澳服务专项”允许港澳社会类投资自主采用港澳工程建设模式，进一步落实《横琴新区社会投资类建设工程管理模式创新方案》、一站式审批、法定监造人、工程质量保险以及物业管理等新制度，充分发挥横琴自贸片区先行先试的政策优势，吸收港澳经验，以形成具备横琴特色、展示珠海创新能力的工程建设新模式，从而达到推动横琴新区世界级城市群建设的目的。

“港澳服务专项”创新实施方案包括：

试行一站式审批制度：“港澳专区”范围内港商独资或控股开发建设项目（简称：“港澳投资项目”）试行香港一站式审批模式，其所获得香港屋宇署之许可审批视为内地认可之施工许可审批，准许其开工建设，施工许可文件需在横琴新区建设环保局登记备案。

试行香港工程建设模式：“港澳服务专项”试行香港工程建设模式，同步可选聘香港工程建设领域服务业专业机构及专业人士为其提供工程建设领域服务，横琴新区建设环保局参照香港工程建设模式对港商独资或控股开发建设项目进行项目管理。内地社会投资类项目可参照等同于法定认可人制度的首席监造人制度落实。

“港澳专项”意义重大，是具备前瞻性、前沿性的重大探索性尝试。

4效率飞跃背后的安全保障——工程质量保险

横琴新区社会投资类建设工程管理模式创新方案，秉持“轻审批、严监管”的原则，深化行政审批改革，与此同时，政府进一步强化事中事后监管。但是如何借助市场力量丰富监管手段，减轻政府压力，成为横琴自贸片区面临的新课题。

横琴新区建设环保局和amt联合项目组提出出台工程质量保险制度，引入内地及港澳工程质量担保公司或保险公司，设计覆盖工程建设全过程的多险种，广泛应用于各类工程建设项目，由保险公司组建工程质量评价机构全面监控工程质量，防范安全风险。将政府从大量质量安全管理、经济纠纷调解事务中解脱出来，真正实现政府职能转变，切实推进放管服（“简政放权、放管结合、优化服务”的简称）改革，逐步提升横琴自贸片区的工程质量安全管理水平。

保险公司只是工程质量安全监管环节中的一环，是通过市场手段改进现有扭曲的工程管理模式，并非取代建设部门质量安全监督管理职责，相反政府主管部门的监督指导作用将会更加突出。

1.建立跨部门协调机制，研究制定并完善配套政策，包括但不限于基于工程质量保险的全面质量安全监管体系，引导施工企业构建基于新技术的现场网格化监管新机制；

2.推行落实建筑施工各方主体安全生产标准化考评、“作业式”管理及现场“交警式”抽查与自驱型工程质量评价，综合形成考评等级，挂钩企业诚信、招投标、报建及预售等工作；

3.吸收借鉴港澳建设领域从业人员管理经验，在专业人员资质互认、执业准入、技能培训等方面互联互通，努力实现粤港澳大湾区一体化背景下的“信息互换、监管互认、执法互助”，积极引进港澳建设领域专业人才参与工程质量风险控制机构作业。

该方案受到住建部领导的充分肯定，横琴新区作为住建部指定试点单位开展工程质量保险试点，广东省也同步将横琴新区作为试点单位，允许先行先试。

5创造价值、聚焦落地，成绩斐然

横琴自贸片区三年的创新实践可谓成果累累。

首先，创新方案的落地为投资方带来的实实在在的利益，为横琴自贸片区赢得的是大量高质量的投资方！

1.社会投资类建设工程的审批流程从原35个节点减少为16个节点；

2.政府理论审批时间从30天降到13天；

3.每年为投资商节省上亿元的投资成本。且产品能够更快速推向市场，带来的潜在收益更是无法预估。

其次，项目成果获得了广泛的社会关注和复制推广。

创新成果被广东省推荐列入商务部最佳案例评选范围，项目主管领导携创新成果获评《建筑时报》“建筑行业年度十大人物”；

获得建筑时报2016年度十大成果奖。包括文汇报、大公报、凤凰网、人民网在内的30多家媒体对创新成果进行转载；

成为广东省2017年在全省复制推广的78项重点创新之一，在珠海市全市复制推广；

创新后的横琴自贸片区社会投资类建设工程管理模式成为广东省南沙自贸片区、厦门自贸区、上海自贸区借鉴学习的标杆，项目成果被广泛复制推广；

入选广东省自贸区成立三周年以来投资便利化制度创新最佳案例，获得横琴新区成立三周年以来投资便利化制度创新最佳案例第四名；

连续三年列入珠海市政府工作报告，作为年度推进的重点工作；珠海市委改革办红头文件下发全市认真学习研究，市委领导调研横琴基本都会了解这一创新。

广东省人大法工委王波主任在横琴自贸片区调研时曾说：“真正的改革是真刀真枪的，需要破立结合。”回顾横琴自贸片区3年的创新改革历程，结合王波主任此句的深意，不禁感慨万分：政府开展制度创新比我们想象的难度大太多！一项创新成果的出台，要考虑是否与各项法律法规、条例、指导意见相悖，要联合多个部门反复沟通、协调，要尝试通过层层审批许可......对于常规项目尚且不易，创新类项目更难！

由此不难看出，横琴自贸片区自贸办、建设环保局全局上下锐意创新的改革意识多么强烈！特别是在创新举措出台和落地的过程中，建设环保局始终贯彻执行中央关于“将改革进行到底”的指示，秉着攻坚克难的进取精神，横向积极与香港发展局、屋宇署、行业协会沟通对接，纵向及时向广东省省自贸办、广东省省人大法工委汇报工作，争取支持，在管理模式创新改革的路上洒下一路辛劳的汗水，也浇灌出了一朵朵灿烂的创新之花！

凡是过往，皆为序章！祝福横琴自贸片区明天会更好！

除横琴自贸片区外，amt还为多个保税港区、自贸区提供过咨询服务：包括中国（上海）自由贸易试验区、深圳前海现代服务区、宁波保税港区、钦州保税港区等。同时，amt还为中华人民共和国财政部信息网络中心、上海市各委办局、北京市财政局、河南省财政厅、丰台人力资源和社会保障局、宁波海关、天津市金融局等众多政府单位提供过咨询服务。

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