国有经济/国有企业的缘起

国有经济、国有企业并不是社会主义新中国才诞生的一个词。从时间上算，最早的国有经济可追溯到公元前7世纪，那时尚处于春秋战国时期，齐国的政治家管仲提出“官山海”政策。当时制盐业和冶铁业都由国家垄断性经营，实行食盐和铁器的国家专卖，这是管仲当时创行的重要的国家工商业政策。

狭义上，国有经济的存在形式便是国有企业资产，它与国有经济密切联系，是国有经济重要组成部分，是国有经济在微观上的一种表现形式。最早的国有企业可追溯到1657年，产生于资本主义工业革命时期，当时英国政府创办了世界上第一家现代邮政局，这是世界第一家具有现代意义的国有企业。

随后，经过了第一次、第二次世界大战，凯恩斯主义的兴起，催动了世界各国的国有经济的快速发展。实践证明，国有经济的发展对世界各国恢复国民经济起到了非常重要的作用（见图1）。

图1 国有经济/国有企业发展历程

全球国有企业的发展变化

开创期——战争和危机催生的国有经济

西方国有企业发展的开创期主要是从20世纪初到20世纪30年代，这段时间国有企业的发展与战争和经济危机密切相关。

1. 第一次世界大战催生西方国有企业发展

一战爆发之前，国有企业虽然在西方国家一直增长，但是增长速度并不快。1914年爆发了第一次世界大战，为保障战争的需要，各国都集中军需领域进行一些国家管制，例如在航空和铁路等方面加强了国家管制，主要方式就是通过高价收买私有企业产权。

一战爆发后，各国的国民经济被纳入战时轨道，各国通过将航空、铁路、重要矿业、电信等与军工相关的产业大量进行了国有化，满足战时的需要。因此可以说，是一战的爆发推动了国有企业的发展，为了确保战争需要，便于国家控制，统治阶级将军工生产拿回到自己手中运营，所以说这个时期的西方各国的国有企业主要集中在军工相关领域（见表1）。

表1 一战前后西方各国国有化情况

2. 经济危机推进国有化进一步发展

一战结束，1929年资本主义空前的经济大危机在短暂的经济繁荣之后爆发了，由于资本主义矛盾日益尖锐，最先爆发危机的是实力最强大的美国，随后扩散到整个资本主义西方世界。为恢复国民经济，西方各国将部分行业收归国有。

美国的国有企业的发展就具有鲜明的反危机特征，1933年罗斯福就任美国总统时，就唱响全面干预“新政”的号角，强化国家在产业和国民经济调节中的作用，建立了一大批重要的

国有企业。国会还特许成立政府资助的股份制公司“房利美”，扩大二级抵押贷款市场规模，开创政府大规模经济干预的先河，为西方国家恢复经济提供了最佳样板。

表2  1929年～二战前西方各国国有化情况

有企业的开创期伴随着战争和危机，呈现某种暂时性。特别是美国具有典型的反危机特征，危机时期开展国有化，危机过后又计划性私有化，甚至在二战后至20世纪80年代后，其他西方国家国有企业持续发展的情况下，美国仍然呈现该特征，例如在1968年，为了减轻联邦政府预算负担，房利美被私有化。

全球国有化的高速增长期

从二战开始一直到20世纪80年代，西方国家国有企业一直处于高速持续增

长阶段。

1. 西方国有化运动不断攀达巅峰

1939年，第二次世界大战爆发了，各国为保障战争需要，强化了各行业的国有化，从军用领域扩展到核心民用事业，兴起了国有化浪潮。

而在战争结束后的50~60年代，国家管制资本主义的实践证明了凯恩斯主义能够有效推进经济高速发展，凯恩斯主义也逐渐成为西方经济学正统理论，各国纷纷将凯恩斯主义理论作为

制定经济政策的指导思想。利用国家直接投资、国有私营、公私合营等多种手段，掀起了国有企业浪潮，推动国有经济迅速发展。

特别到了60—70年代，西方国家国有经济所占比重达到空前高度；直到20世纪80 年代，多数西欧国家国有工业产值占工业总产值的比重仍达20％以上。法国和意大利都在80年代前后达到国有化运动巅峰（见图2、3）。

图2  法国二战前后到20世纪80年代国有化浪潮

图3 意大利二战后到80年代国有化发展

2. 国有企业发展在全球扩展

不同于一战，二战后国有企业的发展成为全球性现象，世界上不同类型的国家普遍出现了发展国有企业的高潮。不少亚洲国家也展开了国有化进程，韩国在1945年光复前，主要以铁路、邮电、专卖业为主，创办和经营部分的国营企业，而二战之后，开始集中在公共产业、战略产业和保障金融市场的银行产业大力发展国有企业；而新加坡的国有企业在50年代末—60年代末处于萌芽阶段，之后70年代—80年代开始10年大规模国有化阶段（见表3）。

纵观国有化运动从兴起到巅峰，可见国有企业的发展并不是市场机制自发的结果，而是统治阶级根据社会发展的需求（战争、经济危机、公共设施建设），利用行政的力量建立起来的。它具有满足战争需求、提供公共性质的基础设施产品、克服经济危机、稳定经济等多种功能。国有企业往往集中在一些公共性的部门，从资源配置角度看，具有很强的行政性，正是这种市场机制的薄弱，国有化发展也面临许多问题，进而又走向新一轮的私有化改革。

国有企业私有化改革期

随着西方国家过度干预经济，采取扩张性的财政政策和货币政策，各国经济出现高通货与低增长并存的“滞涨”状态。

20世纪70年代后，民间资本开始逐步壮大，且原有国有企业所处行业变为了夕阳行业，国企运行效率低下。凯恩斯主义越来越无法带领西方各国经济持续发展，而“强调市场基础作用”的新古典主义经济学理论又逐渐兴起，这便推动了 80 年代私有化的进程。

各国采取各种各样的方式进行私有化改革，例如：通过管理层收购、资本市场上市、整体出售等，这使得国有资产越来越集中到一些涉及国计民生的公用事业领域（见表4）。

表4  法、意、韩、新私有化改革进程

例如由于美国金融产业过于自由化，风险控制失误，爆发了次贷危机，导致美国著名投资银行贝尔斯登和雷曼兄弟的倒闭，房价大幅度下跌，随即美国联邦住房金融局接管房地美和房利美，以此应对危机。这次由次贷危机而引发的全球金融危机，也启示我们，在私有化和金融创新中要加强监管，因此国有企业改革中的管理模式也是值得我们深思的问题（见图4）。

图4  80年代后美国典型的反危机国有化/私有化策略

全球国有企业管理模式

随着全球国有企业的历史变革，出现了多种多样的国有企业管理模式。我们可以把全球国有企业的管理模式归类为出资人模式、监管模式以及内部治理模式三个方面来进行探讨。

出资人模式——谁出资？

非常简单地说，一个企业谁出资，产权就归谁，那么国有企业产权归国家所有，当然是由国家来出资。那么国家哪个部门出资？是共同出资还是集中出资呢？

纵观全球各国国有企业，可以按照履行出资人职能的部门的集中程度，将国有企业的出资人模式分为分散、双重、集中三类模式。由于分散模式在国有企业的发展中已被淘汰，现今大多数国家国有企业都实行双重或者集中模式。

意大利就是采取双重出资模式的典型范例，由财政部、国家参与部共同履行出资人职能；而法国、德国、日本新加坡等则大多采取集中模式，法国的国有公司基本形式一般采取股份制，由财政部代表国家直接控股，或者国有化金融机构间接控股；德国则是以财政部为核心，负责审批企业的成立、合并、解散以及股份购买等重大事项，并以股东的身份聘任监事会成员，通过监事会控制国有企业的资金投入。集中模式，最大的优点就是可以将国家的出资人职能和行业部门的产业政策职能分开来，这也符合我国国有企业的一个发展方向，目前我国已经从双重模式逐渐变为集中模式（见图5）。

图5  国有企业出资人模式分类

监管模式——谁监管？

一般情况下，国有企业监管模式按照监管层级数量可以分为两层模式和三层模式两类。

1. 两层监管模式

在两层监管模式下，政府部门直接对国有资产进行管理，这有利于利用国有经济影响整体经济运行，但这种模式在国有企业数量过多的情况下，行政效率直接影响企业的生产经营。

它与国有企业出资模式相结合，产生了两种两层监管的典型模式，分别是双重、两层模式和集中、两层模式。

典型模式1：双重、两层模式案例——英国和韩国（见图6）

图6 双重、两层监管模式

1998年以前的韩国和2003年以前的英国国有企业都是采用双重、两层监管体制，政府对企业直接管理，国企最高管理层缺乏实质性的决策权。

英国(2003年以前)是由财政部和行业部门共管的两层监管体制，财政部和行业部门享有人事任命权，政府主管部大臣在国有企业管理方面必须在授权范围内对议会负责，向议会定期报告工作，议会享有监督权。

韩国(1998年以前)则是由企划财政部、行业部门共管的两层监管体制，企业财政部和行业部门享有人事任命权，审计监察院行使监督职责。（韩国在1998年后，监管体制也发生了改革，一是变政府直接管理国有企业为间接管理，二是企业经营自主权得以扩大。）

典型模式2：集中、两层模式案例——法国、日本、英国（2003年以后，见图7）

图7  集中、两层模式

法国和日本的国有企业都是采用集中、两层管理体制。法国主要以财政部和国家参股局为

核心的两层监管体制，国家参股局享有企业的收益权和资产处置权，国家参股局和董事会同时享有人事任免权，议会和审计法院负责监督。

与法国不同，日本的企业自主权较小，日本政府议案采取直接管理的方式，形成以大藏省、理财局为核心的两层监管体制，大藏省、理财局享有各种运营管理权，政府对国有资产严格控制。当然这种自上而下的行政性管制体制，使得行政效率影响企业的生产经营，妨碍

了国有企业自主性的发挥。

2. 三层监管模式

在三层监管模式下，在政府部门和基层企业之间，根据所管理资产的数额和分布设立若干国有控股公司，控股公司受政府部门委托，负责经营范围内的国有资产。这有效防止政府对国有企业过多的行政干预；使产权关系更加明晰化；促进了国有资本运营效益的提高。但是若控股公司管理多个行业的大规模资产，则对董事会和经理层的能力提出很高的要求。

同样它与国有企业出资模式相结合，又产生了两种三层监管的典型模式，分别是双重、三层模式和集中、三层模式。

典型模式3: 双重、三层模式案例——意大利（见图8）

图8  双重、三层模式

意大利国有企业分为国有自治企业、市政企业和国家参与制企业三种类型。

国有自治企业：国家出资成立，由政府有关部门直接经营的企业，如国有铁路公司、邮电部门、国有专卖烟草公司等。

市政企业：由国家或地方市政出资，由地方政府进行管理的企业。

国家参与制企业：由国家控股公司管理和控制的公司。意大利目前主要的国家控股公司为伊利公司（工业复兴公司）、埃尼公司（国家碳化氢公司）、埃菲姆公司（制造业控股和筹资公司）以及埃阿卡公司四家。

意大利是由财政部、国家参与部共管的三层监管体制，财政部的主要权利是控股公司和企业的财务管理；国家参与部通过控股公司董事会对国有企业进行监管，享有资产处置权和控股公司人事任命权；而企业的人事任命权、经营决策权属于控股公司，控股公司负责管理国家拥有的企业股份，指导、协调企业的投资、经营和生产活动；审计法院负有监督职责。

经典模型4：集中、三层模式案例——新加坡（见图9）

图9  集中、三层模式

新加坡国有企业分为法定机构、控股公司以及国连公司三类。

法定机构：国会立法而建立和运作，是独立的法人实体。法定机构隶属于政府某部。实施企业化经营，但具有部分管理职能，承担一定的社会目标。

控股公司：依据公司法成立并运作，完全由政府投资并拥有，并在众多的国连公司中拥有股份或处于控股地位。

国连公司：依据公司法成立及运作，完全围绕经济目标经营与发展，参与市场竞争。是控股公司投资参股并拥有其部分股权的企业。新加坡采取的是突出控股公司地位的三层监管模式，建立国家控股公司（如淡马锡）和法定机构代行出资者权力，专注于商业领域运营和股权管理；而财政部和政府部门则专注于政策规划、政策落实监督和商业环境运营。这便实现了行政管理与资本管理职能的分离，有效地防止政府对国有企业过度干涉，监督不到位，盈利能力和经营素质差等国有企业的弊端，使得产权更加明晰，促使国有资本运行效率提高。

内部治理模式——谁经营？

最后关于内部治理模式，多数国家采用董事会领导下的总经理负责制，这能实现所有权和经营权的分离，使得政企分离，产权明晰。董事长作为国有资产所有权的代表，他不能直接干预企业的经营活动，应由总经理负责企业的经营活动。

借鉴“新加坡模式”的我国国有企业发展方向

我国国有企业的发展已经建立起集中、两层的国有资产管理模式。而通过分析各国的国有企业管理模式，新加坡的管理模式非常值得我国借鉴，新加坡淡马锡控股公司就为我国提供一个很好的典范，经过20多年的国有资产的经营，有效实现了政企分离、产权明晰，并能帮助政府增强国有经济对国民经济控制力。

目前的改革方向朝着参照新加坡模式的集中、三层模式在演变。通过实现两个分离（政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分离、政企分离）和两个建立（国有资产运营公司和国有资产管理平台），不断探索我国国有企业未来发展道路（见图10）。

图10   我国国有企业管理模式改革方向